Economia e società – Approfondimenti

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1. – Gli articoli che formano la c.d. “Costituzione economica” sono formulati con l’intento principale di coniugare gli interessi della collettività e le libertà economiche dei singoli. Si tratta di disposizioni che tendono indirettamente a definire i confini fra pubblico e privato.
Le attività economiche (volte a produrre beni e servizi) e quelle finanziarie (necessarie all’acquisizione, al mantenimento ed all’investimento dei capitali) sono tutelate e disciplinate dalla Costituzione con l’obiettivo di rendere possibile il realizzarsi di un modello equo di circolazione e distribuzione delle ricchezze, anche al fine di garantire l’emancipazione ed il “riscatto” degli individui più svantaggiati.
L’impianto costituzionale in tema di rapporti economici è allora attraversato da una costante tensione fra la garanzia delle libertà, da un lato, ed il principio di uguaglianza sostanziale, dall’altro. Quest’ultimo può essere sintetizzato nella necessità di rimuovere gli «ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana» (art. 3, co. 2, Cost.); ma non si possono rimuovere gli ostacoli ai quali l’art. 3 si riferisce se l’intera dinamica economica è lasciata alla sola capacità del mercato di autoregolarsi. Attraverso questa chiave di lettura (libertà vs uguaglianza sostanziale) si può allora meglio comprendere ciò che la Costituzione dispone in materia economica.

2. – Il modo in cui sono strutturati e fraseggiati alcuni degli articoli che costituiscono questo Percorso svela il tentativo dei costituenti italiani di coniugare le diverse correnti di pensiero che essi stessi rappresentavano in seno all’Assemblea Costituente, correnti riconducibili alle matrici liberale, democratica, cristiano-sociale e socialista.
Emblematico in tal senso è l’art. 41 Cost.: dopo aver affermato che «l’iniziativa economica privata è libera» (primo comma, in sintonia con il pensiero liberale), dispone che questa non possa svolgersi «in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana» (secondo comma, ispirato anche – ma non esclusivamente – dalle dottrine cristiano-sociali).
Una libertà limitata, dunque, nell’interesse tanto dei singoli quanto della società. L’art. 41 affida poi alla legge – e quindi, in prima battuta, al Parlamento –  il compito di determinare «i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali» (terzo comma, in assonanza con il modello di matrice socialista e con una visione “interventista” dello Stato nelle dinamiche economiche).

In più circostanze l’articolo in questione ha contribuito a “far parlare” la Costituzione sui temi economici ed è stato alla base di decisioni con le quali la Corte Costituzionale (che lo ha utilizzato come “parametro” nelle proprie valutazioni) ha annullato alcune disposizioni che garantivano l’iniziativa economica privata, ma trascuravano l’utilità sociale o mettevano in pericolo la sicurezza, la libertà, la dignità umana.

D’altra parte si deve constatare come, nella pratica, i limiti immaginati dai costituenti e gli argini che avrebbero dovuto garantire la compatibilità dell’iniziativa economica privata con la dignità umana e con gli altri valori richiamati dall’art. 41 si siano talvolta assottigliati a tal punto da far pensare ad uno “svuotamento di fatto” dell’articolo in questione. In non pochi casi, infatti, l’utilità sociale è stata sacrificata a vantaggio della libertà di iniziativa economica privata. Si pensi, per esempio, alle molte forme di peggioramento delle condizioni di lavoro, attraverso le quali la libertà imprenditoriale ed il modello della libera concorrenza sono stati anteposti ai diritti dei lavoratori.

Il senso complessivo dell’articolo va rintracciato allora nella convinzione che il mercato, se lasciato totalmente libero da vincoli e limitazioni, possa in qualche misura “fallire”, non assicurando quei beni e quei principi che, per la Costituzione, sono e devono restare oggetto di tutela (per riprendere le parole del testo costituzionale: l’utilità sociale, la sicurezza, la libertà e la dignità umana).

3. – Una logica per certi versi analoga può essere rintracciata nelle disposizioni costituzionali successive. L’articolo immediatamente seguente è dedicato al rapporto fra le persone ed i beni e, più in particolare, alla proprietà.

La proprietà – recita la Costituzione – «è pubblica o privata» (art. 42 Cost, co.1). La “proprietà pubblica” è sottoposta al controllo ed alla gestione dello Stato o di uffici e strutture che fanno capo allo Stato, alle Regioni o ai Comuni.

Anche la proprietà privata (art. 42 Cost., co. 2), riconosciuta e garantita dalla legge, incontra dei limiti – che possono riguardare l’acquisto, il godimento e la trasmissione della stessa proprietà – laddove la legge ne voglia assicurare la “funzione sociale”. Determinare, in concreto, in che cosa consista la “funzione sociale” non è sempre stato agevole.

Si può però ipotizzare che lo Stato abbia interesse, attraverso le sue limitazioni, a garantire alla collettività la fruizione di (o l’accesso a) beni di carattere artistico o architettonico o voglia tutelare il paesaggio o l’ambiente o, ancora, intenda sviluppare reti di comunicazione o infrastrutture. Questi obiettivi possono allora legittimare le istituzioni pubbliche a comprimere (in modo più o meno invasivo) il diritto alla proprietà del singolo, al quale è richiesto di sacrificare il proprio diritto (o anche solo una “porzione” del proprio diritto) per il bene della collettività.

È’ peraltro esplicitamente previsto dalla Costituzione (art. 42, co. 3) che la proprietà privata possa essere espropriata per motivi di interesse generale. Con l’espropriazione (o esproprio), la pubblica amministrazione può acquisire la proprietà di un bene anche contro la volontà del proprietario. La pubblica amministrazione può adottare questa “drastica” soluzione quando l’obiettivo da raggiungere sia di pubblica utilità (per esempio la costruzione di un’opera destinata alla collettività) e non possa essere raggiunto altrimenti (o possa essere altrimenti raggiunto ma con costi molto più elevati). L’amministrazione pubblica è inoltre – lo prevede la Costituzione – tenuta ad indennizzare il proprietario mediante una somma di denaro.

Anche le strutture produttive possono essere oggetto dell’intervento dello Stato. Per preservare l’utilità generale, in particolari circostanze, le imprese possono essere “socializzate” o “nazionalizzate” (statalizzate). Si tratta dei casi in cui, rispettivamente, la loro gestione sia affidata a comunità di lavoratori oppure allo stato (art. 43 Cost.). Tale previsione può indurre – ed in passato ha indotto – il legislatore nazionale (cioè il Parlamento) a riservare o trasferire allo Stato la gestione di imprese attive in settori strategici per la collettività e, più precisamente, nella erogazione di servizi pubblici c.d. “essenziali” (si pensi, per esempio, al trasporto ferroviario o alla distribuzione dell’energia elettrica). Anche in tal caso deve essere preminente l’interesse generale; qualora l’amministrazione pubblica decida di espropriare, essa è tenuta a corrispondere un indennizzo (art. 43 Cost.).

Un articolo della Costituzione è specificamente rivolto allo sfruttamento della terra (art. 44 Cost.). Questa disposizione va contestualizzata negli anni del secondo dopoguerra, quando la questione agraria, la necessità di limitare l’estensione delle terre incolte o non adeguatamente coltivate e quella di favorire la piccola proprietà contadina (e, specularmente, di limitare il latifondo) erano esigenze molto avvertite in ampie zone del Paese. Il testo costituzionale prevede così che possano essere fissati, con legge, obblighi e vincoli per la proprietà terriera privata (art. 44 Cost., co. 1), le cui eventuali limitazioni devono perseguire l’obiettivo di sfruttare razionalmente il suolo e di stabilire equi rapporti sociali. Possono essere determinati limiti all’estensione della proprietà privata della terra ed è esplicitamente previsto che la bonifica delle terre sia, attraverso la legge, promossa ed imposta.

Uno specifico riferimento è rivolto alle zone montane, tradizionalmente “inospitali”; per questo, con legge, possono essere previste delle misure che ne incentivino o facilitino il mantenimento e la cura (art. 44 Cost., co. 2).

4. – Le società cooperative, che sono particolari forme di impresa gestite dai soci per soddisfare i propri bisogni economici o sociali, sono anch’esse oggetto di specifica tutela costituzionale: l’art. 45 affida alla legge il compito di promuoverne e favorirne l’incremento e di prevederne il controllo (co.1). Con questa disposizione la Costituzione non si limita quindi a prendere atto dell’esistenza delle cooperative e della relativa “funzione sociale”, ma impone al legislatore di promuovere l’incremento del modello cooperativo, un modello di produzione intermedio fra pubblico e privato, caratterizzato – quanto meno sul piano teorico – dalla partecipazione di tutti i soci della cooperativa alla gestione della stessa e dalla distribuzione fra gli stessi componenti dei benefici derivanti dall’attività economica svolta (beni, servizi o la possibilità di prestare la propria opera lavorativa).

Lo stesso articolo dispone che la legge provveda alla tutela e allo sviluppo dell’artigianato (art. 45 Cost, co. 2); questa previsione costituzionale rivela la volontà dei costituenti di preservare e rafforzare un fitto tessuto produttivo – quello degli artigiani –  tanto esteso quanto tendenzialmente più fragile rispetto alle imprese di grandi e medie dimensioni.

La possibilità per i lavoratori di partecipare alla gestione delle aziende è prevista dall’art. 46 Cost., che individua l’obiettivo delle possibili collaborazioni fra lavoro e capitale nella «elevazione economica e sociale del lavoro», fermo restando che tali forme di cooperazione debbano svolgersi «in armonia con le esigenze della produzione».

In realtà, le concrete esperienze di partecipazione sono state davvero modeste e l’art. 46 Cost. non ha mai trovato piena applicazione. In alcuni, limitati, casi si è piuttosto garantito ai lavoratori un più tenue diritto ad essere informati e consultati dalle direzioni aziendali.

5. –  Disposizione costituzionale di riferimento per la disciplina delle attività finanziarie (orientate – come si è visto – all’acquisizione, al mantenimento ed all’investimento dei capitali) è l’art. 47.

Il risparmio, in tutte le sue forme, è oggetto di specifica tutela, così come, specularmente, è disciplinato, controllato e coordinato l’esercizio del credito (art. 47 Cost.).

Si tratta delle due più importanti attività gestite dalle banche, i cui compiti principali sono appunto la raccolta dei risparmi e la concessione dei crediti. Ma si tratta di attività che possono incidere in modo molto significativo anche sui singoli e sulle famiglie (che, in base alle circostanze, possono trovarsi nella condizione di risparmiare, e quindi di affidare il proprio denaro al sistema bancario, oppure di “chiedere in prestito” denaro allo stesso sistema). Anche le imprese possono essere al centro di complessi rapporti con le banche (per investire gli utili ottenuti e/o, specularmente, per chiedere finanziamenti che consentano nuovi investimenti), così come lo stesso Stato che, in questa dinamica, spesso si trova a dover finanziare – mediante la emissione di “titoli” – il proprio debito “storico” o le proprie spese correnti.

Si può allora comprendere il “perché” della previsione costituzionale con riferimento alla necessità che tali delicatissime attività vengano controllate e coordinate (ed in effetti, nel nostro ordinamento, sono istituiti alcuni organi cui sono affidate le funzioni di controllo del sistema bancario e, più in generale, dell’attività finanziaria). Con questa disposizione i costituenti hanno voluto implicitamente riconoscere il valore della moneta ed i rischi che una sua circolazione fuori controllo può avere nei contesti più ristretti (creditori o debitori individuali) ed in quelli più strutturati e compositi (imprese, istituzioni pubbliche).

Specifico riferimento è fatto al “risparmio popolare” (art. 47 Cost., co. 2), generato dalle forze sociali più deboli (i c.d. “piccoli risparmiatori”) e caratterizzato da alcune peculiarità (si sviluppa, in linea di massima, sull’accantonamento di piccoli importi e per periodi lunghi).

Sebbene la Costituzione non ne offra una definizione, si può ipotizzare che l’oggetto della tutela sia innanzitutto il risparmio del lavoratore dipendente o dell’artigiano; forme specifiche di risparmio popolare (per esempio il c.d. “azionariato popolare” che, per la verità, non si è mai particolarmente sviluppato nel nostro Paese) dovrebbero essere volte – lo prevede la Costituzione – a favorire l’accesso «alla proprietà dell’abitazione, alla proprietà diretta coltivatrice e al diretto e indiretto investimento azionario nei grandi complessi produttivi del paese» (art. 47 Cost., co. 2).

6. – Fondamentale meccanismo di redistribuzione delle ricchezze ed elemento indispensabile per mettere in moto quei processi di riequilibrio insiti nel modello dell’uguaglianza sostanziale (cui si è fatto cenno in principio) è il prelievo fiscale.

Solo un ammontare adeguato di risorse, infatti, può consentire allo Stato di erogare servizi ed istituire strutture (si pensi alle scuole, agli ospedali, e così via) garantendo alla collettività diritti e prestazioni.

Ma in quale misura ed in base a quali principi il singolo deve partecipare alle spese che lo Stato, le Regioni ed i Comuni affrontano per assicurare tali prestazioni alla comunità?

Così dispone l’art. 53 Cost., co. 1: «Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva»: il dovere inderogabile di solidarietà economica (richiamato direttamente dall’art. 2 Cost.) deve perciò essere calibrato sulle effettive possibilità del singolo di concorrere alle esigenze (ed alle spese) della collettività. In altri termini, nel determinare modi ed entità del prelievo fiscale, i poteri pubblici non possono agire indistintamente; devono graduare il proprio intervento in base alla condizione economica dei soggetti che a quel prelievo sono sottoposti.

La Costituzione non si limita a prevedere un sistema basato sulla stretta proporzionalità fra reddito e tassazione, facendo invece esplicito riferimento al criterio della progressività: al crescere del reddito deve crescere, in termini percentuali, il prelievo fiscale. In altri termini, la percentuale di reddito “prelevata” dallo Stato (c.d. aliquota) aumenta all’aumentare del reddito stesso, richiedendo ai contribuenti “più ricchi” sacrifici più sostanziosi rispetto a quelli richiesti ai meno abbienti. Va d’altra parte registrato come questa disposizione costituzionale sia sempre stata letta ed interpretata in termini parziali, sicché non si è mai registrata, in Italia, la piena adozione di un sistema effettivamente e completamente progressivo di imposizione fiscale; oltre certe soglie di reddito – per esempio – l’aliquota, è fissata al 43 per cento del reddito e non cresce più.

Incide sulla materia fiscale anche l’art. 23 Cost.: esso dispone, nell’ottica di garantire la corrispondenza fra ciò che “si chiede” ai componenti la società ed il principio democratico-rappresentativo, che nessuna prestazione personale o patrimoniale (in questa ultima categoria possiamo far rientrare i tributi ai quali fa riferimento l’art. 53 Cost.) possa essere imposta da atti diversi dalla legge.

7. – Imprescindibile momento della vita di ogni Stato è quello relativo alla periodica formazione ed armonizzazione del bilancio, strumento attraverso il quale si assicura la “tenuta” ed il funzionamento dell’intera amministrazione pubblica e la possibilità di erogare le prestazioni cui si è fatto cenno.

Affinché i conti dello Stato non siano squilibrati ed al fine di garantire che non si spenda più di quanto si riesce ad incassare, la Costituzione dispone – in una formulazione che è diventata molto più rigida a seguito di una recente riforma costituzionale – che le entrate e le spese debbano essere in equilibrio (art. 81 Cost., come modificato dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1). Soltanto in particolari e drammatiche circostanze (pesanti e prolungate crisi economiche) il Parlamento può autorizzare lo Stato ad “indebitarsi”, cioè a farsi finanziare – a richiedere in prestito denaro a soggetti ai privati – facendo momentaneamente “saltare” l’equilibrio prescritto dalla Costituzione (art. 81 Cost, co. 2).

Ulteriori garanzie circondano questa delicatissima materia. Lo stesso art. 81 Cost, co. 3, prescrive, per esempio, che ogni legge che prevede nuove o maggiori spese debba riportare indicazioni in ordine alla “copertura finanziaria” necessaria alla propria applicazione; devono in altri termini essere indicate le entrate mediante le quali lo Stato vi farà fronte.

Va registrato come in Italia ed in molti degli Stati che fanno parte dell’Unione Europea l’irrigidimento dei vincoli di bilancio al quale si è fatto cenno abbia in tempi recenti compresso significativamente i margini di azione di governi e parlamenti, imponendo di fatto la razionalizzazione (cioè la diminuzione) di servizi e prestazioni ed indirettamente penalizzando le classi sociali più deboli.

Il principio dell’equilibrio di bilancio vincola anche Comuni, Città metropolitane e Regioni, che godono di autonomia finanziaria (sia sul fronte delle entrate che su quello delle spese) ma non possono sottrarsi al principio stesso (art. 119 Cost., co. 1). Anche a livello decentrato l’irrigidimento del principio ha determinato, negli ultimi anni, non poche difficoltà nell’erogazione di servizi e prestazioni essenziali, come quelle sanitarie o assistenziali.

8. – Va infine osservato come le possibilità di “governare” efficacemente l’economia e la finanza, appaiano – oggi – sempre più ridotte. Con la globalizzazione dei mercati, i grandi gruppi economici hanno adottato modelli organizzativi e strutture di carattere multinazionale, aspetto che rende molto complicato, per gli organi dello Stato, poterne regolare e controllare le attività.

Analoghi deficit si registrano sul fronte del risparmio e dell’investimento: la diffusione ed il trasferimento di “prodotti finanziari” sempre più sofisticati ed in molti casi scollegati da qualsiasi attività di produzione reale di beni o servizi, sono alla base dell’incapacità degli organi statali di controllare (o anche soltanto di prevedere) la movimentazione di immensi flussi di denaro.

Rischia quindi di ribaltarsi completamente il modello, fatto proprio da molte costituzioni “figlie” del secondo dopoguerra, che vedeva nella finanza un mero strumento dell’attività economico-produttiva, ed in questa ultima un mezzo per realizzare una società più libera e più giusta.